刍議生态環境司法保護中的檢察職能 ——以環境公益訴訟為視
來源:自流井區人民檢察院  發布時間:2018-07-02  點擊次數:7614

生态文明是人類文明和可持續發展的底線,也是建設美麗中國,實現中華民族永續發展的基石。黨的十八屆四中全會提出,應當“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”, 環境公益訴訟是最有力的環境保護手段,是社會公衆參與生态環境公共事務管理的有效渠道。當前,環境公益訴訟仍處于起步階段,公益訴訟制度還有諸多不完善之處。為此,要以制度完善為突破口,充分發揮環境公益訴訟在生态環境司法保護機制中的帶動作用。

 關鍵詞: 公益訴訟   環境    檢察                      

一、環境公益訴訟基本概念及特點

(一)、環境公益訴訟基本概念

   司法,又稱法的适用,通常指擁有司法權的國家機關按照訴訟程序應用法律規範處理案件的活動。司法機關主要指法院和檢察院。關于環境司法之基本範疇,學界的認知并不統一,關注點也存在較大差異。目前國内學界所言之環境司法,是對生态環境領域司法活動的簡稱或統稱,是對相應主體侵害或者破壞生态環境的行為進行司法評價的司法活動。

 環境公益訴訟即有關環境保護方面的公益性訴訟,是指由于自然人、法人、或其他組織的違法行為或不作為,使環境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害時,法律允許其他的法人、自然人或社會團體為維護公共利益而向人民法院提起的訴訟。

 根據不同的标準,可以對環境公益訴訟進行不同的分類。根據訴訟主體的不同,可以将環境公益訴訟分為公民個人、社會團體、檢察機關和政府機關提起的環境公益訴訟。根據訴訟功能的不同可以分為事前預防的環境公益訴訟和事後補救的環境公益訴訟。根據被訴對象的不同又可以分為環境民事公益訴訟、環境行政公益訴訟和環境刑事公益訴訟。

 (二)、環境公益訴訟的特點

  與傳統的、一般的民事訴訟、行政訴訟相比,環境公益訴訟有其特殊性:1、環境公益訴訟的主體具有特殊性。環境公益訴訟的發起者不一定是與本案有直接利害關系的人。環境公益訴訟的提起者包括社會成員,如公民、企事業單位和社會團體。提起環境公益訴訟的社會成員,既可以是直接的受害人,也可以是無直接利害關系的人。任何組織或個人為了維護國家、社會利益都可把侵害公共環境利益之人推上被告席。環境公益訴訟的對象既包括一般的民事主體,也包括 國家行政機關。一般的民事主體,如企事業單位和個人,當其行為對環境公共利益構成損害,而環境行政控制無力或不能幹預時,即可成為環境公益訴訟的對象。國家行政機關未履行法定職責,構成了對環境公共利益損害的 不當行政行為,也是環境公益訴訟的對象。2、環境公益訴訟目的具有特殊性。環境公益訴訟的目的是維護環境公共利益。具體來說,是為了保護國家環境利益、社會環境利益、及不特定多數人的環境利益,追求社會公正、公平,保障社會可持續發展。3、環境公益訴訟具有顯著的預防性,同時兼具補救功能。環境公益訴訟的提起及最終裁決并不要求一定有損害事實發生,隻要能根據有關情況合理判斷出可能使社會公益受到侵害,即可提起訴訟,由違法行為人承擔相應的法律責任。這樣可以有效地保護國家利益和社會秩序不受違法侵害行為的侵害,把違法行為消滅在萌芽狀态。在環境公益訴訟中,這種預防功能尤為明顯且顯得更為重要,因為環境一旦遭受破壞就難以恢複原狀,所以法律有必要在環境侵害尚未發生或尚未完全發生時就容許公民适用司法手段加以排除,從而阻止環境公益遭受無法彌補的損失或危害。4、環境公益訴訟訴訟對象特殊。環境公益訴訟可以是針對民事主體,也可以是針對行政主體。一般民事主體是指由于在社會生活經濟活動中對環境造成破壞或損害即可以成為環境公益訴訟的對象。而在行政主體而言,行政機關作為公共利益的維護者,在個體利益的驅動下也往往未履行其法定職責,對環境造成嚴重的危害。甚至,國家推行的一些規劃計劃政策也隻注重了經濟利益忽略了環境價值,對環境造成的危害更為嚴重。所以這也就成為環境公益訴訟的另一類對象。

   二、我國環境公益訴訟立法進程和司法現狀

 (一).立法方面。我國立法首次對公益訴訟問題作出明确的規定是在2012年8月31日,第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議正式通過新修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》。該法第55條規定:“對污染環境、侵害衆多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”。從此,開啟了我國公益訴訟的大門。但由于法律規定的機關和有關組織規定比較籠統,環境公益訴訟在實踐中遇到了立案難等問題。2014年4月24日,第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議通過了新修訂的《中華人民共和國環境保護法》。對有關組織予以明确。該法第58條第1款和第2款規定:“對污染環境、破壞生态、損害社會公共利益的行為,符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟: 1.依法再社區的市級以上人民政府民政部門登記;2.專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法紀錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟,人民法院應當依法受理。”這是我國環境立法對民事環境公益訴訟制度的具體規定。它将《民事訴訟法》法第55條的規定具體化,從而使我國的環境公益訴訟從可能成為現實。

 2017年6月27日,十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過了關于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定。在決定中,《民事訴訟法》第55條增加一款規定:人民檢察院在履行職責中發現破壞生态環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害衆多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下,可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的,人民檢察院可以支持起訴。《行政訴訟法》第25條增加一款規定:人民檢察院在履行職責中生态環境和資源保護、食品藥品安全、國有财産保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,緻使國家利益或者社會公共利益受到侵害的,應當向行政機關提出檢察建議督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的,人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。至此,檢察提起環境公益訴訟的主體資格予以确定。

(二)司法實踐現狀

環境公益訴訟總量不大,除了行政案件、刑事案件以外,報告指出,新環保法實施兩年多以來,環境公益訴訟案件數量有所上升但總量不大。數據顯示,2015、2016年我國環境公益訴訟案件數量分别為62例和146例。2016年環境公益訴訟的數量較之于2015年有較大幅度上升,增長率為135.48%。檢察機關逐漸成為提起環境公益訴訟的主力。2016年,公益訴訟案件總量增長,社會組織、檢察機關分别提起65件、81件,占比分别為44.52%、55.48%。

 三、檢察機關提起環境公益訴訟探索和實踐

 檢察機關參與公益訴訟已經成為國外立法和司法趨勢。無論是大陸法系還是英美法系的國家,檢察機關參與公益訴訟都是較為普遍的做法。我國《憲法》131條規定:人民檢察院依照法律規定行使檢察權,不受行政機關、社會團體和個人的幹涉。憲法文本對檢察機關的法律監督權概括性的規定為檢察權。檢察機關通過行使檢察權,對國家機關及其工作人員和公民、組織是否遵守憲法和法律進行監督。加強生态環境司法保護,是用嚴格的法律制度保護生态環境的必然要求,也是檢察機關的應有職責。檢察機關作為國家法律監督機關,監督行政執法活動、參與環境行政公益訴訟應是其法定職責的份内之事。

 但是,由于我國重國家輕社會的傳統,市民社會發展進程緩慢,全國各地檢察機關在本世紀初紛紛開始進行提起公益訴訟的實踐探索。

 早在2003年,檢察機關就對提起環境公益訴訟開展了實踐和探索。樂陵市人民檢察院以範某通過非法渠道非法加工銷售石油制品,損害國有資源,造成環境污染,威脅人民健康,影響社會穩定向樂陵市人民法院提起訴訟,請求依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危險。樂陵市人民法院依據《民法通則》第5條、第73條、第134條規定作出判決,責令被告範某将其所經營的金鑫化工廠,于本判決生效後的5日内自行拆除,停止對社會公共利益的侵害,排除對周圍群衆的妨礙,消除對社會存在的危險。這起由檢察院作為原告起訴、法院判決的環境公益訴訟案件,取得較好的社會效果,但是由于法律未明确授權,操作路徑不夠清晰等現實問題,學界亦對檢察機關提起公益訴訟的主體資格存在較大争議,檢察機關提起公益訴訟制度陷入困頓狀态。

    黨的十八屆四中全會明确提出,要探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。2015年7月,全國人大常委會授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作,最高檢選擇北京等13個省、自治區、直轄市檢察院開展公益訴訟試點。在兩年的試點中,檢察機關共辦理公益訴訟案件8130件,其中提起民事公益訴訟案件94件,行政公益訴訟案件1029件。檢察機關提起的行政公益訴訟案件,占全部公益訴訟案件的91.6%。

 四、檢察機關提起公益訴訟的優勢和存在的問題

檢察機關辦理環境公益訴訟案件的具有以下幾個方面的優勢:

(一)環境公益訴訟本身需要必要的成本和必備的訴訟能力,而檢察機關具有人力、物力和财力資源的優勢。
  (二)環境公益訴訟尤其是環境行政公益訴訟所訴對象是行政機關的行政行為時,無論從地位、權威或實力方面來看,檢察機關與其他社團、公民原告相比更能發揮權力制衡的優勢作用。

(三)檢察機關介入環境公益訴訟,可以彌補行政執法剛性不足的問題。部分具有環境保護監督管理職責的行政機關執法剛性不足,對一些破壞環境的企業、單位,尤其是一些“納稅大戶”總會遇到多方面的阻力。通過檢察機關訴前檢察建議和訴訟的方式,督促環境行政部門依法行政,推進行政機關全面履行環境保護監督管理職責,增加執法的剛性。

 由檢察機關作為公共利益代表人,為環境保護領域依法監督行政不作為、亂作為提供有效的法律解決途徑,但在實踐中存在許多問題需要解決。其主要有:

 一是調查取證問題。環境侵權案件中的事實問題具有間接性、隐蔽性、擴散性等特點,需要有大量的調查取證和專業的技術論證。在環境民事公益訴訟中,污染行為存在與否、損害是否發生以及損害後果的嚴重程度等事實檢察機關提供證據,否則将面臨敗訴的風險,而這些事實的調查取證以及技術論證在很多情況下仍非常困難。同時,檢察機關面臨調查手段、調查方式、調查的保障措施不明确的問題。

二是環境公益訴訟的操作規範的問題。雖然民事訴訟法、行政訴訟法對檢察機關提起公益訴訟進行了規定,但是該規定是比較原則的,目前并沒有相關配套的司法解釋等規範性文件,對檢察機關提起公益訴訟的實體與程序等問題作出明确規定。最高人民法院制定了《關于審理環境民事公益訴訟案件适用法律若幹問題的解釋》和《關于審理環境侵權責任糾紛案件适用法律若幹問題的解釋》,僅限于民事訴訟,行政訴訟并未涉及。

三是兩高在檢察機關提起公益訴訟案件的具體問題上存在意見不統一,比如,檢察機關堅持認為在案件中,檢察機關應是公益訴訟人,而法院堅持認為依照現有的訴訟法,隻有原告,沒有公益訴訟人的說法。再如,法院認為通知檢察機關出庭應與其他當事人一樣,應用傳票,而檢察機關堅持稱,應像刑事案件公訴那樣,用通知書等等。

五、強化檢察監督,優化生态環境建議

(一)有效溝通,積極争取支持與配合。為更好地開展環境公益訴訟工作尤其是環境行政公益訴訟,應積極向地方黨委政府彙報,争取支持。如,上海市市委常委會在專題聽取市檢察院黨組關于公益訴訟工作情況彙報後,要求,上海市各級黨委和政府要積極支持檢察機關依法履職,積極支持檢察機關開展提起公益訴訟工作,更好地維護國家和社會公共利益。

同時檢察機關主動與環保部門建立聯席會議制度、聯絡員制度、信息共享制度、案件通報制度,搭建交流互通的工作平台,積極争取有關行政機關的配合。如,安徽省環保廳就如何做好環境行政公益訴訟工作發出通知,要求各級環保部門積極配合檢察機關開展環境公益訴訟,主動接受司法監督,依法履行監督管理職責,切實維護社會公共利益。

 (二)正确把握公益原則

    公共利益在本質上是一種由多數人共享的整體性利益,具有主體上的不确定性、内容上的高度概括性、性質上的共享性。當且僅當違法行為侵害了國家利益、社會公共利益,而訴訟主體又不确定或缺失,或怠于行使訴權的情況下,檢察機關才有必要提起公益訴訟。因此,首先,必須正确把握環境公共利益的表現形式和實質内涵。其次把握不同訴訟,不同的公益标準。民事公益訴訟的公益指的是損害社會公共利益,而環境行政公益訴訟中的公益包括社會公共利益和國家利益。

 (三)嚴格适用訴前前置程序

    檢察機關隻有完成有關訴前程序才能提起公益訴訟。在環境民事公益訴訟中,要通過公告等程序,督促有關機關、社會組織履行提起公益訴訟,在沒有其他主體提起訴訟或适格主體怠于或不能提起訴訟的情形下,方能提起公益訴訟。而在環境行政公益訴訟中,需以檢察建議等方式督促負有環境保護職責的行政機關對怠于履職、違法履職等行政行為進行糾正。如果通過檢察建議的方式,相關行政機關仍存在違法履職的情形,方可向人民法院提起訴訟。

 (四)是嚴格遵循訴訟原則。環境領域的法律法規、政策及規範性文件較多,涉及的領域廣,檢察機關在辦理環境公益訴訟案件,即要遵循民事訴訟法、行政訴訟法的一般規律,同時熟悉掌握環境侵權、環境行政方面的法律、法規、規章、地方性法規等,依法行使訴權,合理承擔相應的舉證責任,才能保障訴訟質量。

 (五)盡快出台司法解釋,明确檢察機關提起環境公益訴訟案件的操作規範和具體要求。由于修改後民訴法、行政訴訟法對檢察機關提起公益訴訟程序的規定仍過于原則,需要法律或司法解釋進一步明确。首先,應解決檢察機關在公益訴訟中的定位與訴訟地位問題,是公益訴訟人還是原告。筆者認為,依據檢察機關的法定職責和保護的法益屬性,個人認為,檢察機關在公益訴訟中兼具兩種身份定位,一是法律監督者,二是公益訴訟人。其次,明确檢察機關在辦理公益訴訟案件的調查取證的方式、手段及調查保障問題。最後,還有需明确二審是上訴還是抗訴、訴訟費、鑒定費等問題。

 對生态保護的檢察探索,隻有起點、沒有終點。保護青山綠水,檢察機關責無旁貸。在新時期下,檢察機關必須扛起生态保護的責任擔當,為良好生态環境保駕護航。
[打印] - [收藏] - [關閉]
上一條: 孩子不是父母的私産 —從李征琴案看未成年人保護
下一條: 奮楫揚帆正當時 ——以檢察機關開展未成年人司法保護為視角

川公網安備 51030002000044号